《中国水利报》:水行政处罚应与损失赔偿程序分开

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发布时间:2017年6月17日

  1988年6月10发布施行的《中华人民共和国河道管理条例》第四十五条规定:有损毁河道水利设施的,河道主管机关可以直接责令当事人赔偿损失。笔者认为河道主管机关直接追偿不妥,结合下面案例对《条例》第四十五条中“责令赔偿损失”的适用作简要分析。

  案例:某窑场为获取经营用土,非法将一承担防汛抗旱及农业灌排功能的河流堤防挖断,致使部分护坡坍塌。为确保河道引水安全,河道管理单位只能关闭上游节制闸,暂停引水,同时,对水事违法案件进行查处,尽快修复受损水利工程。

  问题:本案中,对河道管理单位的供水损失、堤防水利工程毁损等方面的损失,能否直接适用《条例》第四十五条规定的“责令赔偿损失”,怎样适用?

  有观点认为,此案在水行政执法过程中,可以直接适用《条例》第四十五条规定,在制作《水行政处罚(理)决定书》时,由水行政执法主体一并作出“责令赔偿损失若干元”的决定。对此,笔者持反对意见,有以下三点理由。

  第一,未有法律明确授权,在行政诉讼中难以获得人民法院的支持。《最高人民法院行政审判庭关于对雇工引起草原火灾的,可否追究雇主的连带经济责任的答复》中指出:“《草原防火条例》第三十一条规定‘造成损失的应当负赔偿责任’,系民事责任。该条未就民事责任授权行政机关处理。本案被告就民事责任问题作出行政处理决定无法律依据,属越权行为。”最高院确定了这样的原则:损毁防火设施设备及草原火灾的赔偿责任,应为一种民事责任;行政机关进行处理要有明确授权。这时,对前述案例持直接适用《条例》第四十五条进行处理意见的人或许会说,《草原防火条例》第三十一条同《条例》第四十五条结构并不相同,《条例》第四十五条应当是对河道主管机关的授权。对此,笔者认为,《条例》第四十五条的表述结构带有当时立法特点(1988年《水法》第四十七条),即便在当时应当视为一种授权,随着《立法法》的颁布施行及《水法》2002年的修订,这种授权的效力应当受到质疑。

  第二,授权应由法律规定。《立法法》第八条规定各级人民政府职权、民事基本制度、司法及仲裁制度应当制定法律进行规制。“责令赔偿损失”涉及人民政府组成部门的职权,并且需要对损失数额、责任分担、证据效力进行认定,带有准司法的性质。因此,应当由法律进行规定,或者由全国人民代表大会及其常委会根据实际需要决定授权国务院制定行政法规进行规定。

  第三,新近水事立法中已无“责令赔偿损失”的规定。《防洪法》第六十一条规定采用了“造成损坏的,依法承担民事责任”的表述。新水法第七十二条规定“给他人造成损失的,依法承担赔偿责任”。由此可见,现行《水法》和《防洪法》均未将“责令赔偿损失”授权水行政主管部门或河道主管部门行使。按照“新法优于旧法、上位法优于下位法”的效力原则,在法律与行政法规间就同种违法行为处理规定不同时,应选择适用法律。

  针对本文案例,笔者认为行政处罚程序应与损失赔偿程序分开。在行政层面,按照水行政处罚的有关规定,依行政处罚程序,作出责令停止违法行为、采取补救措施、罚款等处罚决定;民事赔偿程序,由河道管理单位全面收集遭受损失的证据,必要时由法定评估机构评估,并可到当地公证部门公证保存证据,然后,通过协商、调解或者民事诉讼解决相关损失的赔偿事宜。

  法律链接

  《河道管理条例》第四十五条规定:有损毁堤防、护岸、闸坝、水工程建筑物,损毁防汛设施、水文监测和测量设施、河岸地质监测设施以及通信照明等设施行为之一的,县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、赔偿损失、采取补救措施外,可以并处警告、罚款;应当给予治安管理处罚的,按照《治安管理处罚条例》的规定处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。